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文 | 中国（海南）改革发展研究院课题组
着眼于2035年基本实现中国式现代化的目标，从消费大国走向消费强国，需要按照中央精神，找准“投资于物”和“投资于人”的结合点，加大“投资于人”的力度。从现实需求看，应着眼于实施以百万亿元“投资于人”的特别之举，突破以物为中心的传统投资逻辑，更加注重人的全面发展，以建设民生大国为宗旨加快建设消费强国。
一、实施百万亿元“投资于人”的战略之举
其一，以百万亿元“投资于人”有效激活经济增长新动能。“投资于人”，重在民生。“十五五”时期，需要把加大“投资于人”力度作为关键之举，立足国家中长期发展全局，谋划百万亿元“投资于人”的战略布局，尽快产生全局性、长期性、牵引性的战略效应。例如，有条件的地区加快普及普通高中义务教育，大力支持产教融合、实训基地建设，可培育出契合产业升级需求的高技能人才，提升制造业、高端服务业的生产效率；在科技创新领域，对科研人才培养与科研设施的投入，有助于加速关键技术攻关，推动数字经济、人工智能等新兴产业发展，推动经济增长转向“内生增长”。
其二，以百万亿元“投资于人”夯实社会共享发展基石。教育、医疗等民生领域的普惠性投资，是缩小贫富差距、促进社会流动的关键。例如，把百万亿元投资精准投向欠发达地区的基础教育、乡村医疗体系建设，可以保障公平的发展机会，有利于阻断可行能力不足的代际传递；加大对弱势群体的技能培训与就业扶持，可以减少结构性失业，促进就业优先战略的落实。
其三，以百万亿元“投资于人”显著提升国际竞争力。在全球化深度调整与科技竞争白热化的当下，人才已成为大国博弈的核心资源。以百万亿元“投资于人”，有助于进一步完善人才的培养、引进、留用体系，吸引全球顶尖智力资源。通过建设国际一流科研平台、优化人才发展环境，不仅能孵化出具有国际影响力的科研成果，还能增强我国在全球产业链、创新链中的主导权。
二、针对民生重点“投资于人”
其一，鼓励有条件的地区普及普通高中义务教育。根据联合国开发计划署（UNDP）的《2023/24人类发展报告》，中国预期受教育年限为15.2年，比OECD国家少1.4年。“十五五”时期，建议鼓励有条件的地区普及普通高中义务教育，大幅度提升普通高中录取率，逐步取消中考普职分流。
初步估算，实现这一目标具有财政上的可行性。根据北京大学中国教育财政科学研究所的《中国教育财政家庭调查（2023）》，在家庭教育支出方面，普通高中全国平均花费为13346元，中职阶段为8419元。与2018-2019学年相比，2022-2023学年普通高中增长幅度最大。在规模上，2024年全国高中阶段在校生规模为4580.3万人，其中普通高中为2922.28万人，中职为1658万人。按2023年家庭教育支出标准，高中阶段教育的家庭支出规模约为5300亿元。如果逐步取消中考普职分流，让更多的学生进入普通高中，且高中阶段家庭教育支出逐步由财政承担，则未来几年需要新增约6000亿元的财政支出，占2025年国家一般公共预算收入（21.6万亿元）的2.78%。如果把现有的中等职业学校改为普通高中，充分利用现有设施设备，所需投入有望进一步减少。
其二，以“人民健康为中心”重构公共卫生体系与基本医疗体系。公共卫生与基本医疗是一个社会正常运行的“公共保险”，需要坚持“以人民健康为中心”，优化医疗卫生投入增长机制，进一步完善公共卫生体系与基本医疗体系。为此，建议确保公共医疗投入增速不低于财政支出增长速度。“十五五”时期，实现医疗卫生投入占GDP的比重由2024年的1.5%提升至2.5%左右。
其三，以“一老一小”为重点构建生育友好型社会。适应我国人口结构的变化，把“一老一小”作为“投资于人”的重点。对于“一小”，需要加快实施降低家庭“三育”成本的政策和制度安排。例如，将生育、养育、教育服务纳入基本公共服务范围并形成国家均等化标准，加大国家财政投入力度。再如，健全0-3岁婴幼儿照护服务体系，尽快普及婴幼儿托幼模式；持续扩大普惠性学前教育资源供给，推动学前教育高质量普及。
对于“一老”，建立完善老龄化社会养老服务体系。构建以居家老龄服务为主体，社区老龄服务为补充，社会老龄服务为支撑的三位一体、协同推进的老龄服务体系，将主要财力、物力、人力配置到居家养老服务上来。打破养老服务领域存在的行政壁垒与市场准入限制，加快构建公平统一、高效规范的养老服务市场体系。
三、建设“民生大国”，筑牢消费底气
第一，以“就业优先”为导向，有效扩大就业，缓解就业压力。就业是收入的函数，收入是消费的函数。当前，我国就业形势总体稳定，但非在校生16-24岁劳动力失业率仍然较高。2025年底16-24岁劳动力失业率为16.5%；25-29岁劳动力失业率在7%上下波动。对此，需要有“特别之举”，打好政策“组合拳”，精准施策、协同发力。例如，强化财政金融支持，减轻企业负担。延续实施阶段性降低失业保险、工伤保险费率政策，适度扩大社会保险补贴与一次性吸纳就业补贴覆盖范围。利用新经济业态与数字技术平台，鼓励创业带动就业，增强就业市场内生增长动力。持续优化创业营商环境，降低创业的制度性交易成本。加强公共就业服务平台建设，完善岗位信息精准对接机制，扩大公共就业服务供给，提升劳动力市场配置效率。
第二，加快社会保障体系全覆盖，打造公平可持续的社会保障安全网。加快推进基本公共服务均等化，既要与民生大国经济社会转型的实际进程相适应，又要准确把握“人”的基本公共服务需求，重点关注人民群众当下最需要的短板弱项领域，解民生之所急。比如，一是实现制度公平。重点保障全体公民基本公共服务享有权利平等、机会均等，城乡居民不因性别、户籍、职业不同和收入水平不同而在享有基本公共服务机会方面存在差异。二是实现底线统一。确保包括低收入群体在内的所有群体都能够达到基本公共服务国家最低标准。比如，提高城乡居民养老服务、医疗服务水平和标准，尤其是农民养老保障水平，实现城乡居民养老服务和城镇职工底线统一，基本保障全体人民尤其是农村居民的可持续发展。三是逐步提升均等化水平。根据经济发展水平和公共财政能力，努力提升各群体公共服务享有实际水平。在扎实推进共同富裕的背景下，聚焦当前民生领域突出短板和堵点难点，进一步拓展基本公共服务范围和惠及面，不断增强基本公共服务的普惠性、公平性与可及性。
四、推进以人为本的新型城镇化
第一，“十五五”时期，在解决3亿农民工问题上实现重要突破。农民工已经成为我国产业工人的重要组成部分，其总量自2013年以来始终保持在2.7亿人以上的规模，2025年首次超过3亿人，其中跨省农民工规模首次超过1.8亿人。受城乡二元体制影响，3亿农民工尚未真正融入城市，尚未真正成为新型产业工人。能否让“农民工退出历史”，成为民生大国建设的重点。
为此，需要加快推动农民工“愿落尽落”“应落尽落”。降低落户门槛，对举家迁徙的农业转移人口、在城镇稳定就业生活的新生代农民工、农村学生升学和参军进城人口等重点人群实行“愿落尽落”政策；对易地扶贫搬迁人口、水库等重大工程移民、生态移民以及村改居等进城农业户籍人口，在充分保障其原有农村权益的基础上，探索新的权益实现机制，实现“应落尽落”。对跨省农民工，完善跨省落户的制度接续机制。同时，建立合理的农民工市民化成本分担机制。进一步细化实化农业转移人口落户数量与财政支持、城镇建设用地增减规模挂钩的“人地钱挂钩”政策。根据常住人口规模着力提升教育、医疗等公共服务承载能力，确保农民工同等享受市民化服务。
第二，推进城乡基本公共服务均等化。持续完善养老保险全国统筹安排，优化养老保险关系跨区域转移接续机制，完善待遇计发和调整办法，在稳定参保积极性的同时，降低地方政府统筹管理与经办成本。待条件成熟时，围绕养老保险中长期收支缺口建立清晰、可持续的分担与保障机制。全面优化基本公共服务跨省域转续安排，优化统一的跨省域基本公共服务转续政策框架，明确转续的基本原则、适用范围、操作流程等。例如，在养老保险、医疗保险等方面，建立全国统一的缴费年限认定和待遇享受机制，确保个人在不同地区之间的权益能够顺利转续。
第三，加大公共服务基础设施投资力度。适应以人为本的新型城镇化需求，重在加大公共服务基础设施投资力度。一方面，加大城乡基本公共服务基础设施投入，提升城镇的公共设施供给和人口规模的匹配度，在城乡范围内建立统一标准的基本公共服务，保障民众享受最低限度的公共产品和服务。另一方面，加大社区建设投入，保障社区基本公共服务供给。从人员配备、公共服务场所建设、财政投入和公共服务供给等多方面入手，形成系统化、可持续的社区建设机制。
本文摘自《从消费大国走向消费强国——2026年中国消费研究报告》，全文见《中国经济报告》2026年第10期。
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